2019年8月19日
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张玉林:河长制是一种水环境责任承包制

导读:河长制第一个作用就在于,在水环境治理这一领域,将“环境保护目标责任制”发展成为“环境保护目标责任承包制”,将多年来经常悬空的前者加以细化,落实到每一级主要官员,划分了各级领导干部的治水责任。

环境治理是任何单一主体都无法包揽的。

因此,只有整合资源、形成合力,才能最终完成对环境的保护和治理。2007年,发源于江苏经济重镇无锡的“河长制”则完成了对各方治理环境力量的“大一统”,各级党政主要官员成为了治理河流环境的“第一责任人”。定下目标、时间表、治理方式等,由他们牵头完成水污染治理的“最后一公里”。

这一来自地方的探索实践获得了中央的认可。2016年末,中办、国办印发《关于全面推行河长制的意见》,决定在全国范围全面建立河长制。

南京大学社会学院教授张玉林于2009年起就对河长制进行了调研,是国内最早从社会学角度分析河长制的学者。2018年12月28日前后,张玉林就“河长制”的运作接受了21世纪经济报道记者的专访。

河长制四个特征

《21世纪》:你如何理解“河长制”?

张玉林:我认为河长制至少有4个显著的特点:

一是,将治水的责任分摊到各级党政主要官员,作为“河长”的地方党政领导对于所辖河道及分工包片地区的水生态环境总负责,成为“第一责任人”,牵头组织所管河道整治方案的制定和实施,强化横向协调、落实长效管理。

二是,形成了一个庞大的行政治水网络体系。无锡全市建立了地级市、县级市(区)、以及镇(街道、园区)三级“河长制”管理工作领导小组,村委会和社居委也建立起工作小组。从市委书记、市长到行政村的支部书记和村主任,从发改委、财政局等实权部门,到档案局、工青妇等边缘机构,皆有分工,担任各级“河长”的大小干部有5000人左右。由此整合了行政系统的力量,治水网络显得密而不漏。

三是,“一河一策”的治理方案。“河长”们针对所辖河流进行会诊,制订有针对性的整治方案。在具体实施中则实行了“三包”政策——领导包推进、地区包总量、部门包责任,形成了所谓“人人有压力”的治污机制。

四是,设立了以“一票否决”为主的问责制。“河道水质的考核得分是干部选拔任用的重要依据,对考核得分靠后,且所属河道水质恶化的责任人,严格实行‘一票否决’。”所谓“水质不好,可能乌纱不保。”部分地方为更好执行上级精神还创新设立了“河长”保证金专户,用于治水的推进及奖惩。根据考核结果,水质好转且达到治理要求的全额返还并等额奖励,维持现状的不奖不罚,恶化的则扣除。

环境保护不再是形式主义

《21世纪》:发源于无锡的河长制本质上也是有创新的,从制度设计层面看,好处在哪里?

张玉林:我认为“河长制”实际上是一种水环境责任承包制。

这是因为,中央政府早在1989年就开始推行“环境保护目标责任制”,而将环境治理情况纳入官员的政绩考核、实行“一票否决”等规定也同样已在一些地方实施,因此,早期我认为仅是一个并不复杂的制度创新。

但近几年来,我到无锡实地调研发现,水环境得到了非常明显的改善。与当地百姓以及官员座谈,都认为是河长制发挥了最为关键的作用。比如,在河流的显著地方,地方政府树立了标牌,上面就有河长是谁、电话号码等具体信息。我在调研中尝试拨打公开电话,很快就有专人来对接。

事实上,河长制第一个作用就在于,在水环境治理这一领域,将“环境保护目标责任制”发展成为“环境保护目标责任承包制”,将多年来经常悬空的前者加以细化,落实到每一级主要官员,划分了各级领导干部的治水责任。这样一来,就不是形式主义了。

其次,河长制有助于提高地方政府履行环境监管职责的行政能力。但即便在行政权力系统内部,河流的治理也通常被看作环境、水利等少数部门的事情,而这几个部门又深受整个行政系统的掣肘,并且相互之间也常生摩擦,于是导致监管不力、环境恶化。

“河长制”编制的治理-管理网络,意味着行政权力中枢对于环境问题的复杂性和相应职责有了较全面的认识,也使得每个权力机构及主要官员都与环境发生了联系,环境的好坏不再只是抽象的“政府”和具体的生态环境部门的事情,并因此形成了整个行政权力系统共同参与治水、相互协调的机制。

还有一个很关键,河长制将政府官员的岗位和个人紧密结合在了一起,若有“河长”个人的工作岗位变化,则接替者成为新河长,并承担责任。

总体上看,“河长制”所体现的“领导重视、齐抓共管”就不再是人们听惯了的套话,而是具有新的内涵:它是地方政府为应对治水这一历史使命对于行政系统内部所作的新的制度动员。

发展与环保的矛盾

《21世纪》:你自执教30年以来,一直从社会学的角度关注中国环境的治理和改善,你认为河长制还需要哪些完善?

张玉林:如今地方政府的治理能力相比之前有了空前的提升,特别是在河长制的执行中能够对不完善的政策进行修复。

我认为河长制完成了对行政系统内部的动员,但在实施过程中也可能未必能充分接收到社会的声音,也就是说官员承包与民众旁观可能会形成一个明显的对照。但在近些年的执行中,民众的参与度非常高,在保护环境上与政府形成了共识。执行中,通过打补丁的方式,政府会根据来自实践中的问题进行制度上的不断完善,比如,有监督电话,对于实名反映的问题要求在规定的时间内必须有答复。

在中央高度重视环境保护的大势下,地方政府不能、也不敢将执着污染举报者视为“麻烦制造者”。

我所担心的一个问题是,“河长制”确立的河湖治理之责及“一票否决”,只是当前地方政府及其职能部门承担的众多责任和众多的“一票否决”中的一种,相比之下,更沉重的“一票否决”是“发展”的责任,在当前的体制和机制下,这“两票”相比孰轻孰重?

《21世纪》:如何破解经济增长与环境治理之间的矛盾?

张玉林:我认为,地方政府出于自身的发展利益而自主实施的环境政策完全可以有效降低污染。 在日本,环境政策往往就是如此,创新或更严的政策来自于地方,也有效。

从现有情况看,几乎所有的经济生产活动都是要耗能排污的,不同的增长率要求和产业结构会造成不同的能耗和排放强度。既要高增长又要好环境是很严峻的挑战。(南京大学社会学院教授)