2019年8月19日
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李跃华:中国地方官员考核和激励机制的再造

曾经有一位身兼两个上市公司的老总告诉笔者,他认为中国改革开放的成就,与地方政府官员的努力是分不开的,他们经常是“五加二”“白加黑”的工作。

著名经济学家张五常认为,“中国奇迹”的奥秘是“县域竞争”。“县域竞争”实际上就是中国大陆内地的区域竞争模式,这背后是中国地方政府官员发挥主观能动性,开拓创新的结果。

改革开放前,中国地方政府官员工作不够努力和积极吗?大跃进时期,疯狂炼钢铁,土地亩产“放卫星”,何尝不是地方政府官员主观能动性的极致发挥?那么,为何他们的努力不能带来中国经济腾飞,反而伤害了中国经济呢?

究其根本,其实还是中国地方政府官员的考核和激励机制发生了变化。考核机制是导向,告知地方政府官员应该朝什么方向努力;激励机制是动力源,着眼于调动地方政府官员积极性。这两项机制的调整,把地方政府官员工作重心转到以经济建设为中心,并且在激励机制再造的情况下,地方政府官员饱满热情投入工作,实现了中国发展的高位增长。中国改革开放40年的成绩就是这么取得的。

在某种意义上,考核机制和激励机制是互为一体的,考核机制更多是从约束角度来规范引导官员行为,而激励机制则是从激励角度来引导官员行为,两者最终导致的结果是一样的,只不过所发挥作用的方向不一样。

那么,在改革开放40年中,中国地方政府官员的考核与激励机制发生了怎样的变化呢?

邓小平在十一届三中全会闭幕式做报告中提出,把全党工作着重点转移到社会主义现代化建设上来,中央政府之后推出的政策和若干举措指向越来越清楚,就是瞄准经济发展。包括邓小平1992年南巡,他在各个地方的谈话核心,就是要求地方官员要加快改革,推动经济发展,这是工作重中之重。

邓小平的1992年讲话也成了中国上世纪90年代改革的擂鼓和战号,催动了上世纪90年代以来的新一轮改革。也正是在他的讲话中表露出来的精神,再次统一强化了中国地方政府官员考核激励标准,即发展当地经济是第一要务。

在激励机制这块,中央和各级上级政府有意识地提拔经济发达地区的政府官员,这给中国官场信号,即地方经济发展好,就有可能获得升迁。由此,中国地方政府官员展开了一场北大周黎安教授所称的“晋升锦标赛”,即地方政府官员希望发展当地经济来获得升迁。同时,邓小平在十一届三中全会闭幕上那篇讲话,还提到了要讲物质利益不能光谈牺牲精神的观点,这给地方政府官员增加工作奖金、待遇提高等方面奠定了政治基础,进一步促进了地方政府官员的工作积极性。

中国改革开放40年,是由落后欠发达到向比较现代化发展的阶段,在这过程中,政府所起作用非常关键。中国地方政府官员考核和激励机制的再造,则有力保障和促进了中国改革开放40年的持续发展。

那么,这种工作导向是不是一点问题都没有呢?绝对不是,改革开放40年的历史充分说明,光注重地方经济发展,而忽视其他问题,就会导致出现社会、环境等问题。因此,从胡锦涛任总书记时就提出了“科学发展观”,提出要注重民生和社会建设等,而不能仅仅是经济增长数字的靓丽。但由于机制、观念等原因,那一时期地方政府重经济而轻环境保护等问题,没有得到很好解决。

中共十八大新一代领导集体上任以来,对环境保护问题高度重视,向全国各地派出环保督查小组。一批官员因为环保不力受到问责,包括甘肃副省级干部被免职,让中国官场认识到中央政府对环保的决心和重视。官员的行为逻辑开始发生变化。十九大报告里,“污染防治”被列为未来三年的“三大攻坚战”之一。此外,“三大攻坚战”中“精准脱贫”,也是地方政府官员要具体承接的工作,即地方政府官员不光要考虑地方经济“冒尖”,现在还要考虑“托底”。

可以说,十八大以来,中国地方政府官员的考核机制发生了实实在在的变化,不仅是要发展经济,还要注重“污染防治”“精准脱贫”等与民众生活质量密切相关的领域,这也符合中国改革发展前行的轨迹。

而且,以往对地方政府官员只注重经济发展工作能力,不注重自身廉洁操守的情况,随着十八大以来反腐工作的全面推进,局面也发生了巨大变化,以往官员认为只要自己工作有功就可以抵过的想法,早已不再有,官员廉洁自律情况有了很大改观。这也是政府官员考核机制与激励机制在新形势下的发展完善。

要说明的一点是,之前考核机制偏重经济发展工作,在改革开放40年有其历史合理性和必然性,那时中国经济百废待兴,发展经济是当时国家发展的头等大事。而且,国家治理体系能力提升与完善也有个历史发展过程。

中国地方政府官员考核和激励机制,在新形势下有了新的发展和变化,引导官员注重自律,在工作开展中注重环境保护和社会托底等工作,这是中国改革开放发展到今天的必须,中国已经到了这个阶段,必须引导官员以更加全面思维和意识开展工作。

但是,作为新一轮改革的出发点,在考核和激励机制建设上还须继续完善,既要约束官员违法违纪行为,又要给他们以合理合法空间开展工作,工作积极性必须得到挖掘和调动。这样,才能形成行之有效的新时期官员激励机制,也才能推动中国改革开放事业的持续发展。

中国改革开放40年,是由落后欠发达到向比较现代化发展的阶段,在这过程中,政府所起作用非常关键。中国地方政府官员考核和激励机制的再造,有力保障和促进了中国改革开放40年的持续发展。

(作者是南京大学哲学系副研究员)