2018年5月26日
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杨震:行政诉讼跨行政区域管辖的实践历程

在《行政诉讼法》未出台之前,1982年《民事诉讼法(试行)》规定了人民法院适用民事诉讼法审理行政案件,为行政诉讼管辖注入了民事诉讼的“基因”。《行政诉讼法》于1989年正式出台,基本沿袭了民事诉讼“原告就被告”和“两便原则”的管辖制度,一审案件主要由基层人民法院审理。但是,行政诉讼实践中地方干扰和行政干扰现象此起彼伏,立案难、审理难和执行难几乎成了行政诉讼的标签。为摆脱行政诉讼的困境,人民法院针对行政诉讼管辖制度开始了为期十数年的渐进式改革。

提级管辖

改革首先聚焦于提高行政诉讼的管辖级别,将部分基层人民法院“审不动”的一审案件交由中级人民法院审理。2000年3月8日,最高人民法院发布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,通过解释中级人民法院管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”(1989年《行政诉讼法》第14条第3款),将“被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件”“社会影响重大的共同诉讼、集体诉讼案件”“重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件”的一审审级提高。在此基础上,2008年1月14日,最高人民法院发布《关于行政案件管辖若干问题的规定》,将“被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件”变更为“被告为县级以上人民政府的案件,但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”。其中,“除外”的规定减少了提级管辖的类别,但删去“且基层人民法院不适宜审理的案件”意味着提级管辖案件范围的扩大。除此之外,广东省和浙江省也在省内法院系统开展了相应的提级管辖改革。提级管辖致力于改善行政诉讼的外部环境,促进行政审判的独立性和专业性。但是,根据统计报告显示,一些属于中级人民法院“本辖区内重大、复杂的案件”并未实现提级管辖的预期。原因是提级审判冲击了既有审判资源的配置和平衡,导致案量分布不均衡,部分基层人民法院无案可审,而中级人民法院、高级人民法院疲于应付。

异地管辖

异地管辖,也称异地交叉管辖,旨在通过分离审理法院与被告政府的地域联系,实现行政审判的独立和公正。它始于2002年7月浙江省台州市中级人民法院的地方尝试:台州市中级人民法院在行政诉讼立案之后,交由异地法院进行审判;此后为最高人民法院采纳,并在全国范围内推行。2008年1月14日,最高人民法院发布《关于行政案件管辖若干问题的规定》规定,“基层人民法院不宜行使管辖权的案件”“受诉基层人民法院在7日内未立案也未作出裁定,当事人向中级人民法院提起诉讼的案件”“基层人民法院认为需要的案件”和“中级人民法院认为需要的案件”,中级人民法院可以决定自己审理,或者指定本辖区其他基层人民法院审理。异地管辖在一定程度上减轻了基层人民法院法官的外部压力,提高行政审判的公信力,但是并不能彻底排除行政干扰和地方干扰。由于地缘关系和科层体制的影响,异地行政机关和上级行政机关仍有能力干预行政诉讼的审理。此外,异地管辖通过指定管辖的方式对原有管辖制度进行变通使用,属于管辖制度的例外情形,不宜常态化。

集中管辖

集中管辖是根据审判实践的现实需要,将原本分散由各个法院管辖的某类案件集中交由若干具有审判优势条件的法院管辖和审理。它最早适用于涉外民商事案件和知识产权案件,鉴于这两类案件具有较高的专业性和技术性,因此集中于少数收案多、审判能力强的中级人民法院和基层人民法院管辖。行政诉讼集中管辖的探索始于2007年9月17日浙江省丽水市中级人民法院制定的《关于试行行政诉讼集中指定管辖制度的意见》和2010年2月10日制定的《丽水市中级人民法院关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》。丽水市莲都区人民法院、龙泉市人民法院和松阳县人民法院成为集中指定管辖法院;由丽水市中级人民法院通过指定异地管辖方式,将“基层法院认为需要指定管辖的案件”“当事人提出异地管辖请求的案件”和“当事人以有管辖权的法院不宜行使或不处理为由直接向中级人民法院起诉的案件”,交由其中一个集中管辖法院审理。2013年1月4日,最高人民法院发出《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》推广丽水经验,并发展了“相对集中管辖”:行政案件相对集中管辖,就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件,通过上级人民法院统一指定的方式,交由其他基层人民法院集中管辖的制度。“统一指定”改变了上级人民法院个案指定的方式,是异地管辖的进一步发展,同时具有提高审判的独立性、公正性和整合司法资源的积极意义。但是,集中管辖存在着指定管辖和管辖权转移方式滥用、虚化原有基层人民法院行政审判职能、增加当事人诉讼成本等突出问题,质疑声频起。

跨行政区域管辖

行政诉讼跨行政区域管辖是对集中管辖经验的提炼。它可以追溯至党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日)和最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(2014年7月9日)关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的制度构想。最终于2014年11月1日,借助《行政诉讼法》修改,成为了法律制度。《行政诉讼法》第18条第2款增设了行政诉讼跨行政区域管辖:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”2015年6月17日,最高人民法院发布《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》,对全国各级人民法院跨行政区划集中管辖行政案件提出了具体指导意见和要求。

从《行政诉讼法》修正案的三审稿来看,跨行政区域管辖明确突破了“一审案件”和“基层人民法院”的限定。同时,《行政诉讼法》使用“确定管辖”和“根据审判工作的实际情况”的表述,一方面,为正在进行中的行政诉讼管辖改革提供了规范依据,回应了此前对集中管辖改革的规范质疑;另一方面也通过概括性的规定为行政诉讼管辖改革提供了开放的空间。行政诉讼跨行政区域管辖改革的地方试点全面铺开。

行政诉讼跨行政区域管辖试点区域广泛,试点类型多样。从管辖范围来看,行政诉讼跨行政区域管辖试点可以分为“类案管辖”和“区域管辖”两种。类案管辖是指跨行政区域管辖法院仅审理特定区域内的某一类行政案件,它需要同时确定管辖法院和管辖案件类型。以天津市为例,以天津海关及各隶属海关为被告提起诉讼的行政案件由天津市第二中级人民法院管辖;以市级行政机关为被告提起诉讼的行政案件由天津市和平区人民法院管辖。区域管辖则是指跨行政区域管辖法院管辖特定区域的所有一审或(和)二审行政案件,它只需要确定管辖法院即可。从管辖法院来看,除了普通法院之外,铁路运输法院、跨行政区划法院和其他专门法院也扮演着重要角色。其中,铁路运输法院还在中级人民法院管辖的案件层面实现了跨行政区域管辖。以南昌铁路运输中级法院为例,其管辖依法由南昌、新余、鹰潭市中级人民法院管辖的一审行政案件(不含以县级政府为被告的一审行政案件)、二审行政案件、行政申请再审案件和再审行政案件。从当事人来看,部分地区试点还肯定了当事人的管辖选择权。如兰州铁路运输法院试点,甘肃省高级人民法院规定,当事人坚持选择向当地法院起诉的案件,按照原管辖规定处理。

行政诉讼跨行政区域管辖应当在两个方面进行完善。一方面,跨行政区域管辖旨在通过司法体系的内部调整排除司法体系的外部干扰,因此,保障审判独立的配套制度改革应当同步进行。另一方面,跨行政区域管辖的立法方式是通过过渡性的实验授权探索常态化的管辖制度,因此,跨行政区域管辖应当在顶层设计上进行更明确的指引,以防止行政诉讼管辖制度的潜在混乱。

(作者单位:南京大学法学院)