2018年1月19日
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张海波 陈武:以安全为中心治理社会风险——发现“中国经验”的新视角

以安全为中心治理社会风险,不仅要求将安全作为优先的价值目标,在安全与发展、安全与自由等价值冲突的权衡中更倾向于安全;而且要求在科学手段上通过应急管理、风险治理和危机治理来实现结果的安全。

风险社会理论正式提出于20世纪80年代,社会科学关于风险社会的局部认知则至少可以追溯至20世纪初。基于对1917年加拿大哈利法克斯爆炸的经验观察,普林斯在其博士论文《巨灾与社会变迁》中指出,灾难不仅不会终结历史,反而是社会变迁的“导火索”。这与贝克《风险社会》一书的核心观点——风险分配超越财富分配成为社会发展的主导逻辑——是高度一致的。自20世纪50年代起,在冷战的背景下,风险研究、灾害研究、危机研究、安全研究在社会学、政治学、管理学、心理学、人类学等多个学科中发端或发展,随后逐步走向交叉与融合。就此而言,社会科学关于风险社会的理论认知已有正好100年的历史。

  从“后现代社会”到“风险社会”

  “风险社会”一词是关于现代性的总体诊断和批判,是类似于“后现代社会”的概念表述。贝克认为,“后”是一种言之无物的表述,因此以“风险社会”代之“后现代社会”。从现代性的诊断和批判来看,风险社会的生成根源于现代性的自反性或是自反的现代化。根据贝克、吉登斯和拉什的理解:“自反性现代化是指创造性地(自我)毁灭整整一个时代——工业社会时代——的可能性;这种创造性毁灭的对象不是西方现代化的革命,也不是西方现代化的危机,而是西方现代化的胜利成果。”

  风险社会有四个重要特征。其一是无序性。风险社会的表象是灾难频发,而灾难的本质则是社会常态的例外。社会的常态是有序,社会的非常态则是无序。人类的安全感来自于社会的有序运行,社会的无序状态必然导致安全感的缺失。

  其二是叠加性。虽然风险社会的核心问题是风险分配,但工业社会的财富分配问题依然存在,且与风险分配呈叠加关系。在特定的时空范围中,风险分配主要表现为富人少担风险而穷人多担风险。

  其三是系统性。不管是制度创新的风险,还是技术创新的风险,它们都是现代性的负面后果。随着现代性的演化和扩散,制度创新和技术创新不断涌现,新兴风险也随之层出不穷。以现代性的逻辑来应对风险的行为不仅难以消除风险,甚至可能引发更大的风险。

  其四是全球性。现代性的扩散和全球化几乎是同步过程。随着现代性的全球扩散,现代性的负面后果也在全球扩散。在非特定的时空范围中,由于“飞去来器”效应,“化学烟雾是民主的”,即使那些将危险工业转移到低工资的第三世界国家的发达国家也不例外。

  以安全为中心治理社会风险

  安全是一种集体需求和选择。贝克指出:“与阶级社会的‘平等’理想不同,风险社会追求的目标是‘安全’,它标志着一个新时代的来临。在这个时代中,人们出于恐惧的心理而不断走向联合:焦虑的共同性替代了需求的共同性。在这种意义上,风险社会的形成标志着一个新的社会时代,在其中产生了由焦虑转化而来的联合。”

  作为集体需求,安全是与水、空气、阳光一样的公共物品。安全作为公共物品主要存在于三个层次,即社会安全、公共安全和国家安全。社会安全的实质是社会的和谐有序;公共安全的实质是公众生命、健康和财产权利不受侵犯;国家安全的实质是政治稳定不受威胁。从涵盖范围来看,公共安全包括社会安全,国家安全包括公共安全。从作用机制来看,没有国家安全就没有公共安全,没有公共安全就没有社会安全。其中,公共安全承上启下,既是社会安全的扩展,又是国家安全的基础。

  作为集体选择,安全具有双重属性,即价值属性和科学属性。根据美国政治学者沃尔弗斯的理解,安全的内涵是指目标价值的实现不受威胁。作为一种价值选择,安全从来都不是唯一的目标,通常与发展、自由等其他价值目标存在冲突。例如,要发展可能无法充分重视安全,要安全可能一定程度上限制自由。作为一种科学评价,安全的实现可以有三个层次,一是没有事故,不造成损失;二是风险可控,及时消除隐患;三是具有韧性(resilience),迅速从灾难中恢复。

以安全为中心治理社会风险,不仅要求将安全作为优先的价值目标,在安全与发展、安全与自由等价值冲突的权衡中更倾向于安全;而且要求在科学手段上通过应急管理、风险治理和危机治理来实现结果的安全。

社会风险治理的“中国经验”

中国高度重视以安全为中心的治理。改革开放以来,中国将社会稳定作为“硬道理”、“硬任务”,高度重视社会安全管理。2003年“非典”之后,中国开始建立以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)为核心的综合应急管理体系,统一应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,有效提升了公共安全的管理水平。

中国共产党第十八次全国代表大会之后,“总体国家安全观”提出统筹内部安全与外部安全、传统安全与非传统安全,涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全和核安全、粮食安全、基础设施安全、金融安全、网络空间安全、外层空间、国际海底区域和极地安全等多个领域。由此也可见,中国以安全为中心的治理具有很强的系统性。党的十九大报告更是强调以安全为中心的治理,“安全”作为高频词在此次报告中出现了55次,比十八大报告多了19次。

中国以安全为中心的治理是具有中国特色的治理实践,不仅增进了国民的社会福祉,也为治理社会风险提供了重要借鉴与参照。一直以来,理论界关于“中国经验”的讨论多关注于经济改革,缺乏对中国在社会风险治理中实践探索和创新的重视。以安全为中心的治理为发现“中国经验”提供了新视角。

从以安全为中心的治理社会风险发现“中国经验”,需要强调三点。

第一,消除“安全”概念的“污名化”。近年来,信访被定位为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作,更尊重上访群众正常的利益表达。同时,中国语境中,“总体国家安全观”强调统筹兼顾,力图避免因重视外部安全而忽视内部安全。

第二,要避免安全目标的绝对化。正如斯达尔所说,安全本身不是问题,“多安全才算安全”才是问题。事实上,不存在零风险,也没有绝对的安全。因此,以安全为中心的治理并非将安全视为唯一目标,更非放弃发展、否定自由,而要在确保安全的前提下推动发展、增进自由。

第三,要防止安全结果的片面化。要继续提高薄弱领域的公共安全保障水平,如空气质量、食品安全等;解决社会安全管理中存在的成本较高、柔性不足等问题;平衡国家安全不同领域的进展和热度。

总而言之,以安全为中心治理社会风险为发现“中国经验”提供了新视角,亟待中国社会科学界开展理论研究。正确理解安全的内涵与外延,勇于纠偏,全面提升安全治理,并通过跨文化交流减弱和消除西方政治文化对于中国安全治理实践的负面理解。

(作者单位:南京大学政府管理学院)