2017年12月13日
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朱锋:我国海洋强国战略进程中的美国因素

近期,美国总统特朗普开始了他的第一次亚洲之行,相继访问日本、韩国、中国和越南,并在越南参加2017年亚太经合组织非正式首脑峰会,并紧接着前往菲律宾参加东亚首脑峰会。此次特朗普的亚洲之行最大看点:美国新政府将推出什么样的亚太安全战略?这一战略究竟和奥巴马政府时期有什么样的不同?特朗普版的亚太安全战略将在南海问题上采取什么样的外交与战略新态势?对这些问题的思考,无疑将是我们观察特朗普总统此次亚洲之行的关键。

特朗普政府亚太政策的调整

特朗普政府自1月20日上台之后,亚太政策确实出现了明显的调整。这些调整突出在两个方面:一是将朝核问题的解决列为美国亚太外交与安全努力的优先事项。从3月中旬美国国务卿蒂勒森的首度日本与韩国之行开始,特朗普政府就开始高调宣布奥巴马政府的对朝“战略耐心”战略已经结束,美国将转向对朝“最大限度施压”、以及不排除“军事解决方案”在内的“战略不耐心”政策。由此,为确保施压朝鲜进程中的各方合作,包括争取来自中国方面的合作成为特朗普亚洲政策的基调;二是宣布退出TPP,将奥巴马政府亚太战略的这一多边“经济支柱”,转变为美国利用自己的市场、金融和规则优势从双边施压和对话入手调整以往政府与亚太主要经济体签署的自由贸易协定和经贸安排,实现特朗普在竞选时代就竭力提出的“美国第一”目标。在这个背景下,美国的南海政策在政策宣示上和奥巴马时期相比较为低调。例如,特朗普总统本人在公开讲话中提及南海问题,只有9月19日他在联大的讲话,强调美国反对从“乌克兰到南海”对邻国主权的“威胁”。美国国防部长马蒂斯6月4日香格里拉亚洲防务峰会上的讲话,和前几年的美国防长高调指责中国相比还算务实。

即便如此,特朗普政府的南海政策依然延续了奥巴马政府在南海问题上的基本立场。蒂勒森和马蒂斯的讲话,依然强调美国标准的“基于规则的秩序”,继续鼓噪非法的菲律宾南海仲裁裁决,继续强调美国所谓在南海问题上的责任与义务。两个比较明显的变化,一是从6月下旬开始,美国的南海“航行自由”计划,由奥巴马时期需要白宫“一案一审”,降低为由五角大楼和美国太平洋司令部执行年度计划,“航行自由”行动的决定权下放了。二是美国外交和军事部分就南海联合巡航与干预的美印日澳四国协调机制,开始进入较为实质性的启动阶段。这表明特朗普政府尽管在“说”的层面有所降温,但在南海保持实质性干预的“做”的层面,并没有任何弱化,反而出现了新的实质性推动的趋势。奥巴马执政8年,美国一共在南海执行了5次“航行自由”行动,从2017年5月25日到10月10日,特朗普政府就已经执行了4次挑战中国南海岛礁主权与安全的“航行自由”行动。

最近的一大动向,就是特朗普政府准备正式向包括中国在内的亚洲国家兜售“印-太”(Indo-Pacific)概念,准备在地缘经济和政治这两个层面,都将印度拉入美国主导的亚太地区战略框架,增强美日印澳战略团队的紧密联系,推进同盟关系升级,共同来应对中国崛起的战略挑战。美国白宫办公厅主任凯利近日就特朗普访华公开表态,特朗普总统在访华期间不仅要和中国领导人讨论朝鲜和经贸议题,还将正式向中方提出美国规划中的“印-太”构想。美国智库提出“印-太”构想已经有13年的时间了,但这一概念一直没有进入美国词汇。美国国务卿蒂勒森10月18日在华盛顿战略与国际研究中心(CSIS)就美印关系的演讲,全面阐述了特朗普政府对加强美印战略合作的构想,提出了美印要建立未来100年强大伙伴关系的提法,反映了特朗普政府想要抓住中印“洞朗争议”、加强美印战略合作、以便让美国继续主导亚太地缘政治格局演化的明显动机。在这样的背景下,美国要正式开始推销“印-太”构想,把印度拉进从西太平洋到印度洋的辽阔地区内亲美的战略组合,其“南海指向”非常明显。

南海局势趋稳趋缓本质上是中国与东盟加强务实合作的结果

然而,美国必须意识到,南海局势今年以来的趋稳趋缓,本质上是中国与东盟加强务实合作的结果。中国和东盟在2017年8月正式批准“南海行为准则框架文件”,积极准备在此基础上启动“南海行为准则”谈判,中国与菲律宾共同推进南海资源的共同开发,中国前外交部副部长刘振民在2017年3月博鳌论坛上正式提出建立南海合作机制等一系列努力,是缓解南海紧张局势、推动各方务实面对领土争议、通过合作与对话来逐步解决纷争的必由之路。不管美国在南海问题上有什么样的战略关注,特朗普政府的南海政策应该有利于南海目前的和解进程,有利于中国与东盟的共同维稳努力,更应该有助于中国和南海周边国家磋商行为准则协议与建立基于规则的南海新秩序的建设性进程。美国不仅应该早日停止实质上威胁中国南海岛礁主权与安全的“航行自由”行动,更应该显示必要的战略克制。任何试图重组亚太地区战略组合、强化美国主导的同盟体系的行动,并不能真正推动南海局势的长治久安。

特朗普政府在南海问题上的合理关注,最有效的反应渠道,应该是与中国进行对话、磋商和沟通。例如,美国动不动就将中国的南海岛礁建设指责为“军事化”,却始终不愿意和中国就如何定义南海“军事化”进行直接对话,这并非是建设性地管控中美争议的积极态度。我们期待特朗普访华期间,中美元首会晤能够就南海问题磋商出积极行动。(作者系南京大学国际关系研究院院长)