2017年12月12日
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张素红 孔繁斌:公共行政要以前瞻性替代回应性

随着“治理时代”的到来、行政环境的变化,要求政府提高治理能力的趋势不断增加。“政府职能”是一个“职”与“能”互为表里、相互依存的问题。其中,“职”是政府职守,“能”是政府公共行政能力。就“职”与“能”的相互关系而言,如果“职”是标的物和被赋予,要考虑的是政府应该做什么、不应该做什么的问题,那么“能”就是过程物和自建立,要解决的问题是政府如何去做、什么时候做的问题。“职”与“能”互为条件、缺一不可。不同国家或一个国家的不同历史时期,政府能力配置结构、权重选择以及强弱程度都有所不同,政府在一些管理领域能力强,而在另外一些领域弱。

现代政府能力中回应能力是一种积极回应公民需求的能力。回应能力强调公共行政的公共性,即公共行政满足公众和社会的需求。现代政府应该以“公共意识”为基础,持续进行制度、机构、资源管理的能力创新,以满足多元公众利益对回应性的要求,以实际行动获得公民支持。政府回应公民需求的能力不仅是评价现代政府能力重要指标,也是现代公民评价政府绩效的关键要素,是政府治理建设中需要不断加强和提升的能力。

但是,回顾改革开放后的行政管理体制改革,中国公共行政的主流话语,大致可以用“适应性”这个词对其进行最恰当的描述。这种适应性模式,公共行政学发展的主题也只能停留于解释转变职能、机构改革的适应性调整上,而忽视了行政管理有着自身发展和构建目标的事实。在充满高度复杂性和不确定时代,政府的回应能力已经滞后于公民变化、多样性的需求。政府在强调回应能力的同时,更要具备一种前瞻性、规划性的行政决策能力。

有学者主张,公共行政不仅要关注效率和回应能力,更要具备推动社会变迁,主导政治、经济、文化发展的能力。以前瞻性替代回应性,并不是说不要回应性,而是试图为一种新的行政能力定位。回应性和前瞻性都只是政府操作性的行为模式。服务型政府的能力责任主要体现在前瞻性而不是回应性上,因为服务型政府本身是以治理结构多中心化为背景的,或者说,多中心治理结构和服务型政府是相互建构的制度结构安排。从组织管理角度,政府要改变现有社会管理方式,由重事后控制和处置转为重前瞻性思考,对其扮演的“救火队”和“消防员”角色逐步淡化或减弱,增强对长期性以及可能发生的问题的预测与判断。同时,政府也要提高行政决策能力,一种分析和正确把握时机和解决矛盾问题;改革、创设和制定特定制度机制和政策方针解决现代社会各种错综复杂的问题和矛盾。

实现多中心社会治理,需要重申行政沟通在公共行政中合理的中心地位,并给予应有的关注和尊重。对于公共行政体系而言,来自沟通主体的最大障碍是由于缺乏信任而造成的“信任分裂”,即公共行政体系与公民之间,或者公共行政体系内部各部门之间存在的信任分裂是沟通主体之间进行沟通的根本性障碍。政府部门需要通过不同沟通渠道树立行政体系的良好形象,建立和维持行政体系与其他外部机构之间的信任关系;通过沟通达成与公众的认同、共识,进而自觉构建基于默契的共同行动。

(张素红为南京大学政府管理学院博士研究生;孔繁斌为紫金传媒智库副主任、南京大学政府管理学院院长)