2017年8月18日
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翟国方:为“城市病”开出城市群建设良方

随着我国城镇化水平和对外开放水平的不断加快,人口涌入给大城市带来发展机遇的同时,也对社会、空间、环境等方面产生了一系列压力,威胁着城市的健康与可持续发展。

人口集聚是城市病形成的主因?

在上海交通大学城市科学研究院院长刘士林看来,大城市是因为“空间大、人多、关系多、社会阶层多所以矛盾也多”而产生的,因此发生“城市病”的几率也会增加。

百度百科给出的“城市病”解释,是指人口过于向大城市集中而引起的一系列社会问题,表现在,城市规划和建设盲目向周边摊大饼式的扩延,大量耕地被占,使人地矛盾更尖锐。

不少专家学者也认为,人口过度向大城市集中是导致“城市病”产生的重要原因,他们认为,完善人口迁移与居住政策,控制大城市,尤其是特大城市人口规模,是治理“城市病”的最佳选择。

然而,复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭却认为“城市病”的严重程度并不一定与城市人口规模成正相关,他解释说:“在西方国家大城市的成长历程中,它们的人口在不断增长,但它们的城市病却经历了一个从恶化到缓解,不断得到治理的过程。”

那么导致人口膨胀的原因又是什么?

对此,西南财经大学中国西部经济研究中心教授刘成玉为记者解答了这个疑惑。他认为,公共资源布局的过度集中才是导致和加剧了“城市病”的产生的最根本因素。他解释说,“公共资源包括教育、医疗、生态环境和公共安全。而在这些方面,大城市和特大城市具有中小城市和农村无法比拟的优势。出于对优质公共品本能地、理性地追逐,人口自然而然就集中到了大城市,尤其是特大城市。”

在中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰看来,虽然市场是资源配置的主要力量,但在某些时候,市场会对水、土地等长期性、战略性、涉及整体利益的公共资源失灵,如果完全依靠市场进行配置,可能会使这些资源向部分人群、企业和地区集中,影响整体发展。“对公共资源进行“空间管治”,使其得到合理配置就变得尤为重要。”他说。

完善公共资源的配置机制是解决中国“大城市病”问题的基础和关键。在刘成玉看来,完善公共资源的配置机制需要弱化公共资源配置的行政主导,培育公共产品的市场供给机制;强化公众参与及多方制衡;改革与完善现行政绩考核体系;在公共资源布局上实行存量优化、增量倾斜,尤其是把各级政府的行政中心搬往郊外,实现政治行政中心与社会经济中心的适当分离,从而为民让路,为经济发展腾出土地、创造空间;适当限制大城市,尤其是特大城市的公共产品供给,强化对中小城市和农村的倾斜,最终实现按照人口比例进行公共资源布局,安排公共财政支出;高度重视城市和城际地铁、轻轨、高铁等轨道交通的发展。

城市群建设成破局关键

当人口问题得以缓解之后,如何更为有效的配置资源、协同发展?城市群的建设成为解决这一问题的“钥匙”。《国家新型城镇化规划》指出,要以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展。2015年12月召开的中央城市工作会议同样强调,要以城市群为主要形态,科学规划城市空间布局,实现紧凑集约、高效绿色发展。

中国外专局资深美籍规划专家、前纽约规划局局长饶及人在日前由南开大学主办的《天津论坛》上表示,当前中国区域发展的突出问题是,区域发展不平衡和城市群发展存在某种非理性冲动。

东部人口膨胀、西部长期落后、中部边缘化、东北衰退等对中国社会发展和整个现代化战略目标的实现带来了负面影响。“城市群发展中的非理性冲动又有可能让城市圈、群发展变得盲目,乃至忽略掉组团发展中存在的现实难题。”饶及人说。

南京大学建筑与城市规划学院教授翟国方指出,城市群是我国经济社会发展的重要引擎,也是参与国际竞争的重要平台。

翟国方认为,我国城市群面临多重问题:概念不清,都市圈、城市群、城市带概念等混用;空间规划体系欠缺;缺失深入的规划研究;城市群规划不是法定规划,缺乏实施的强制性和可操作的具体政策;编制过程缺乏权威的区域行政协调机构;规划实施缺乏相应的保障机制,包括实施监测、动态调整等。

针对城市群建设所面临的困境,应该如何破局?

饶及人指出,城市群规划要求各个城市在制订规划之时务必跳出一城之界,使得不同城市之间规划进入联动的新思维时代。这就要求,必须打破省际之间的藩篱,权衡大、小城市的利益得失。

“规划城市群的最终目标是实现城市之间的双赢甚至多赢,它不仅可以促进不同城市之间的合作,优势互补,还能加快区域的城市化进程。”饶及人说。

他还强调,区域协调发展战略要有利于优化区域分工,开发西部市场,使东、西部互为市场,最大限度地拓展国内市场空间。在经济发展的同时,推进落后地区的城市化进程,用可持续发展的观念规划未来的城市及城市群。“有着清晰的愿景才不会任性。”饶及人说。

而在翟国方看来,减少规划制定和实施过程中的随意性,同时,通过立法对建设、金融、税收、监测等方方面面进行保障,他表示,应尽快构建完备的区域规划检测评价指标体系和切实可行的检测评估路径,畅通公众意见反馈渠道,提高规划全过程的公众参与水平。

南开大学战略环境评价研究中心主任、生态文明研究院副院长徐鹤教授则从环境视角,分析了京津冀城市群在人口、产业、空间等方面的协同发展的现状及其带来的环境影响。

徐鹤强调,“协同”是城市群发展的关键。他建议应为京津冀城市群协同发展提供强有里的制度保障。首先,加强高层督导,突出京津冀协调发展领导小组的作用,进行高层统筹,打破利益藩篱。其次,完善产业对接,健全京津冀产业转移对接机制,做好平台建设,突出指导、服务和支持功能。第三,强化绩效引导,建立以京津冀协同发展为导向的政府绩效考核机制,突出引导作用。第四,尝试区划调整,适当调整京津冀行政区划,如建立首都特区、区域整合等。第五,构建基金支撑体系,建立区域环境保护共同基金,用于生态补偿、污染治理、环保基础设施等。最后,明确环保有优先,建立统一的京津冀环境保护协同管理机构,提升重点领域的协同能力。