2017年3月30日
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刘志彪:去产能必须选对政策工具

  去产能是供给侧结构性改革的首要任务之一。

  2016年,我国钢铁煤炭去产能任务提前超额完成,由此促进了行业状况好转、结构优化和环境改善。

  2016年底的中央经济工作会议提出,去产能应抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子,严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准,创造条件推动企业兼并重组。并特别指出要用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业的去产能工作。这事实上提出了去产能的两个明确要求:一是要利用竞争政策和环保政策化解过剩产能,减少无效和低端供给;二是要利用资本市场推动企业兼并重组。

  我国曾经长期处于短缺经济,为扩张产能自然需要利用产业政策这一工具,加大投资力度,增加生产能力和市场供给。现在我国已进入买方市场,部分行业面临严重的产能过剩,这时政策工具应作出相应调整,把鼓励性的产业政策,转换为以公平和效率为取向的竞争政策。

  竞争政策保护的是竞争而不是某一类竞争者,即要为市场主体创造公平竞争的市场环境,进而激发市场主体的活力和创造力。改革开放30多年来,我国面临的发展问题,已经不是没有市场竞争,而是缺少平等竞争及相应的环境和条件,集中表现为行政垄断、行政干预,以及一些利益团体借助于产业政策等手段,严重扭曲市场资源配置功能。其结果无疑降低了市场运行效率,甚至导致严重的寻租和不公正。这也是中央经济工作会议所说中国经济运行存在“重大的结构性问题”的一个重要原因。

  因此,必须大力推进中国经济从“发展竞争”转向“自由竞争”和“平等竞争”。实施竞争政策去产能,一是可以通过鼓励企业间的兼并重组去消灭“僵尸企业”;二是可以让“僵尸企业”在竞争中自生自灭,实现市场化出清。当下的政策取向,应特别鼓励前者,要把对产能过剩企业的补贴,转变为对兼并重组方优势企业的补贴;对某些产业重点扶持的政策,也应该由对产能的补助,转变为对消费者和用户的补贴,以培育市场需求、鼓励市场竞争和淘汰落后企业。

  另外,也可以通过建立产能竞争标准,淘汰落后产能。这是在去产能中减少行政干预,避免误伤高效率民营企业的好做法。我们可以把落后产能分为三种,分类施策。一是在技术层面,落后产能是指以落后技术和工艺装备为基础的生产能力。这部分产能虽然在技术上已经落后,却可能存在客观的市场需求。二是在市场层面,落后产能是指丧失了竞争力的生产能力。丧失了竞争能力,自然会从市场中退出,不需要政府费心费力。三是在政策层面,落后产能是指高耗能、高污染、质量不达标、存在安全隐患的生产能力。在竞争政策取向下,对于前两类落后产能,去产能就应该交给企业和市场来“去”,而不必用行政命令来“砍”。对于第三种落后产能,政府应通过提高环保、能耗、质量、标准、安全等各种准入门槛,来完成去产能的目标。

  再有一个建议,“去产能”要善于利用资本市场。资本市场是有效化解产能过剩问题的重要平台。一般来说,产能过剩企业退出市场有两种办法。一种是行政命令退出,另一种是市场化退出。我们建议以竞争政策为主规范去产能,就是典型的市场化退出。这其中又有两种选择,一是消极的退出,即破产倒闭;二是积极的退出,即兼并重组。让有优势的企业收购兼并产能严重过剩、难以为继的企业,去产能就会变得相对简单,它只需要公司股东大会、董事会决策就行。而且,从缓解社会矛盾和避免社会冲突的角度看,最好的方法也是鼓励企业兼并重组。