2017年5月30日
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黄健荣:追求政府决策社会价值最大化

提升政府决策能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,我们应该如何评价政府或政府部门的决策能力,如何破解权力的过度集中,怎样看待地方政府决策的特殊性,怎样认识人的有限理性对决策的影响?围绕相关问题,本刊记者专访了南京大学黄健荣教授。黄教授致力于政府决策研究多年,在公共政策与决策分析、政府决策能力创新等领域成果卓著。

确立政府决策能力的评价指标

【记 者】 决策是政府履行职能的关键环节,无论哪一层级的政府或政府部门,都需要面对决策问题。因此,政府或政府部门的决策能力至关重要。在您看来,应该如何评价政府或政府部门的决策能力?

【黄健荣】 没错,政府决策能力是关系到国家治理有效运行的核心问题之一。但是,对政府决策能力进行评价,是一个颇有难度的题目。难在哪里呢?难在确定评价指标或标尺,即应当从哪些方面进行评价,以及依据哪种尺度来进行评价。按照公权力的性质,所有政府决策都应致力于增进与优化社会价值,或是对全社会的价值进行权威性分配。当然,这是一种应然状态。但实际上,政府决策是否科学理性,能否有效增进和优化社会价值,能否有效进行权威性的社会价值分配,能否真正得到公众的认可与支持,一方面取决于政府决策能力的量度及其配置效率与决策运行效度,另一方面还取决于政府对相关决策的执行力。

我认为,政府决策能力的构成要素可以分为八个子项,分别是:决策价值导向能力、决策目标获取与锁定能力、决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策环境协调能力、决策学习与适应能力、政策供给能力以及决策技术应用与创新能力。总的来说,评价一个政府或政府部门的决策能力,需要从上面提到的八个方面来进行评价。对这些要素的拥有量或拥有程度虽然不一定都能明确量化,但总体上可以依据这些要素分级进行评估。

【记 者】 在纷繁复杂的公共事务管理过程中,政府需要面对的问题很多,比如,教育、医疗的投入不能少,困难群体的帮扶不能少,产业经济的扶持同样重要。有限的资源要在“无限”的需求中进行分配,您认为决策者应该如何对决策议题进行优先性排序?

【黄健荣】 对决策议题进行优先性排序,是关涉政府决策能力的一个很有挑战性的问题。政府决策千头万绪,从根本上说,都是指向如何改善和优化社会供给的公共物品和公共服务,以增进和维护社会福祉。公共物品和公共服务包括有形的与无形的,物质的与非物质的两个层面。后者指向制度、政策法规等等,前者则是人们所熟知的道路、桥梁等公共性基础设施,以及医疗卫生体系、教育体系、社会保障体系和国防体系等。由于资源的稀缺性与不断增长的社会需求之间的矛盾,以及政府失灵等原因,这两个层面上存在求大于供的状况是一种常态。这就使得政府决策的优先性排序成为困扰政府决策者的一个极具挑战性的难题。

那么,如何破解政府决策优先性排序的难题呢?这需要权衡如下四个方面的因素:价值排序问题,民意民心问题,决策资源可获得性问题,政策执行资源可获得性问题。

首先,应当审视价值排序。我在前面说过,一个政府或政府部门能否确立和坚守正确的价值导向,并以这样的价值引导政府决策系统决策,是决定政府决策成败与决策质量优劣的关键。因此,考量政府决策的优先性排序问题,必须对一定时期内需要考虑决策的各种议题的价值进行判断和抉择。只有那些最符合人民的切身利益、根本利益、长远利益与全局利益,并能够把这些方面的利益整合协调的议题,才能获得政府决策的优先性。然而,把握政府所需解决问题的价值及其优先性排序,从价值上评估考量十分不易,在实践中更是常出偏差。例如,一些好大喜功、急功近利的政府官员包括一些高层官员,往往会把一些并非很重要、很需要和很有价值的事务或工程,甚至不应当做的事情,列入优先决策限时达成的政务范畴。这样的行为,在不同层面上导致了许多政绩工程、形象工程和面子工程的出现,不仅广受民众诟病,更是严重贬损了政府公信力。

其次,应当明察民心民意。可纳入政府决策优先性选择范围的问题,应是那些人民群众愿望最强烈、要求最迫切,不及时解决就会直接影响民生保障和民众安全,直接影响经济社会良性运行发展,直接影响国家安全的重大问题。只有深切体察民心民意,对民众的冷暖疾苦感同身受,准确把握时代的潮流和历史的路向,才能对政府决策优先性的审视不仅具有深刻的理性思考,更能够体现深切的人文关怀精神,体现政府管理运行的公民本位、民生本位和服务本位的本质特征。

第三,应当考量决策资源的可获得性。能否把某项议题列入政府优先决策的议程,需要考虑是否有优先解决这一议题的决策资源。这包括充足的、能支撑这一决策的制度法律资源,充分有效的思想资源与理论资源,相应的智力与技术资源,以及财力与物力资源等。如果不具备这些条件,则无法考虑把这一议题进入政府决策优先序列的可能性。否则,即使把这项议题列入优先议程,也不太可能作出有效决策。

第四,应当考量决策执行资源的可获得性。既定决策的目标实现,有赖于相应的决策执行资源的保障。决策执行资源包含如下要素:财力、人力、物力、智力、技术,配套政策以及执行力等。执行力是决策执行者对决策理解的正确性与透彻性,对决策执行的坚定性、力度、方式与效率。如果没有充分的执行资源做保障,再好的决策也终将是海市蜃楼、镜花水月,决策所确定的目标、使命或规则,不可能付诸实施或实现。在没有充分决策执行资源保障的条件下,选择某项议题进行优先决策实际上是没有意义的。作出决策而不能真正实施或有效实施,其结果只能是徒增政府失信于民的记录,贬损政府形象与政府公信力。比如,制定一项改善乡村教师收入的政策,如若没有相应的财力保障,该政策就无法得到落实。

摒弃“一把手”导向的决策模式

【记 者】 “一把手”在政府各级领导班子中位高权重,而且许多政务强调“一把手”负总责,这使“一把手”实际上拥有很大的决策话语权、主导权和决定权。这种决策权力的过度集中会对决策造成哪些影响?

【黄健荣】 在政府决策中,决策权力过于集中于“一把手”,会导致妄自尊大的长官意志、一言堂和家长制等封建遗毒沉渣泛起,产生许多负面影响。长官意志导向在政府决策中的主要表现为,政府或政府部门的主要决策者无视或摒弃民主精神与民主方式,主观武断,唯我独尊,不尊重他人意见或是不容许他人平等地发表意见;拒绝科学精神与理性思维,以自己的选择偏好划线论事,排斥、压制甚至打击持不同意见者。长官意志横行必定导向政府工作特别是政府决策中的“家长制”和“一言堂”,排斥群言堂,挤压和封闭言路,以主要决策者的意志控制决策导向与决策过程。

权力过度集中的长官意志导向的决策模式,在政府决策中会带来许多负面效应。第一,使政府决策更易于脱离科学与理性,更易于导向决策失误。一方面,一些上级主官由于脱离实际,拒绝不同意见,不愿了解或不能了解到拟决策事务的真实情况,他们在决策时往往好大喜功。而另一方面,由于下级官员的“乌纱帽”主要是由上级特别是上级主官的态度所决定,这就使各级行政主官或部门主官在进行决策时,往往会以是否有利于自己升迁为考虑的基准点,因而会更多地去猜度和迎合上级主官的意愿,而不考虑或者较少考虑实际情况,从而强行通过符合自身意愿的决策。由此,使一些地方的“面子工程”、“政绩工程”、“首长工程”得以大行其道。在这一过程中,本级与上级主要决策者的长官意志相互作用,通过主动与被动的方式得到双重体现,加重了其后果的危害程度。

第二,在实际决策中,由于权力过度集中的长官意志的作用,主要决策者会更多地考虑地方(部门)利益或者自身利益的需要。政绩锦标赛和政绩考核的压力,极大地刺激了一些地方政府或政府部门的功利主义甚至是急功近利的决策思维,使地方行政长官或部门长官更多地注重决策的“短平快”效应,即注重决策的近期效果和任期效应,而较少考虑决策长远效应和全局效应。这样,也必定会导致政府决策失误。

第三,权力过度集中的长官意志导向的决策模式,还会导致形成以政府为中心的决策惯性。在长官意志决定论的影响下,会形成现实中的“一切决策领导拍板”的思维定势和行为惯性,不利于实现政府决策的民主参与和多元参与,不利于对政府决策的监督制约,从而加大了决策信息不对称和决策失控的危险。

【记 者】 从政府决策过程的几个环节来看,您认为应该如何制约决策权力的过度集中?

【黄健荣】 总体而言,制约和遏止政府决策中的决策权过度集中,必须摒弃长官意志导向决策模式与家长制决策模式,必须推进政府决策民主与强化对政府决策权的监督制约。从政府决策的几个重要阶段来看,制约政府决策权过度集中应采取如下措施。

在前决策阶段,即决策信息收集、问题识别、议程建构、确定决策目标阶段,要充分有效地运用政务公开机制、决策注意力配置机制、决策信息获取处置机制、决策议程建构机制、决策目标锁定机制。通过这些机制,将政府决策有关信息,包括将要决策的议题、相关数据资讯、决策程序和方式公之于众,确保公众以及利益相关人员有充分的知情权,能够及时提供信息和表达意愿。同时也有利于政府充分获取决策所需的信息,及时修正和锁定决策议题,防止政府决策的主要官员特别是主官操纵信息来源和信息处置方式,操纵决策议程建构和决策目标的确定。

在决策阶段,即拟定备选决策方案,对备选决策方案进行评估,决策抉择与决策合法化阶段,需要充分有效运用决策沟通与协商机制、决策主体多元参与机制、决策论证与协调机制、决策最终抉择与合法化机制。通过这些机制,确保决策过程能广开言路,不同的决策思路能够充分博弈,不同的意见特别是与决策主官或与多数决策参与者不同的意见能充分表达,不同的决策备选方案能充分比较论证,从而使政府决策能够真正在科学、民主、理性的轨道上运行,使最终的决策是社会各方面都能接受的满意结果。

在后决策阶段,即决策输出、决策执行,决策反馈与决策评估、决策终结阶段,要充分有效运用决策监督制约机制、决策输出机制、决策执行跟进与反馈机制、决策效度评估机制。通过这些机制,使决策的输出、执行和评估受到全社会的充分监督制约,有利于及时发现决策存在的问题进而采取补救或矫正措施。

把握地方政府决策的特殊性

【记 者】 地方政府是联结中央政府和基层群众的纽带,在决策过程中往往受到多重压力,并且要在纵向与横向维度进行多重博弈与竞争。您认为地方政府的决策是否有其特殊性,主要表现在哪些方面?

【黄健荣】 确实,较之中央政府,地方政府的决策有许多特殊性。中央政府直接掌控国家的政治、外交、军事和宏观经济调控以及在国家治理的其它领域统筹全局的最高和最终决策权,这些决策权的重要性和敏感性不必言说。但是,地方政府决策的特殊性同样不可小觑。地方政府决策的特殊性可以从如下两个方面来看。从宏观层面看,地方政府的决策特点主要是执行决策,即贯彻中央政府的决策,实现中央政府的决策意图。从中观和微观层面看,地方政府决策又是体现创新性、开拓性、自主性很强的决策。因为,地方政府需要对自己所在地区经济社会运行发展负责,需要在中央或上级政府大政方针的指导下,依据本地实际情况和本地民众的愿望和要求,凝聚地方共识,解决地方问题,化解地方矛盾,取得地方治理的实效,而不是无所作为地仅仅充当中央政府与上级政府政策指示的传声筒和转播器。

地方政府在这些方面所进行的决策,实际上有很大的难度。原因是,地方政府(包括基层政府)的决策与本地公众的经济社会活动密切相关,与本地行政相对人直接面对,其决策有如下四个方面的“直接”。其一,决策直接与地方经济社会生活的运行对接;其二,无论是执行中央决策,还是自己制定的公共政策,都直接在现实生活中产生效应;其三,上述两方面决策的合法性合理性都直接面对实践的检验;其四,这两方面的决策都直接受到公众的审视和评价。因此,地方政府决策的合法性检验或认同特别具有挑战性。而且越是基层的政府,这样的挑战越是具有敏感性、直接性和突发性。由地方政府决策失误所导致的政府合法性递减或消解,既可能存在缓发性消减,又有可能出现激变性消减。例如,在应对地方群体性事件、地方公共危机事件时,如果地方政府不作为,或出现决策失误甚至重大决策失误,就会直接制约地方经济社会发展,减损社会福祉,使政府形象遭受贬损,乃至政府公信力遭到破坏。

总的来说,地方政府决策具有诸多特殊性。认知地方政府决策的重大责任与难度所在及其原因,对于推进优化地方政府决策能力的研究,改善地方政府决策,具有十分重要的意义。

【记 者】 在政府管理运行过程中,“上有政策,下有对策”的情况经常发生。您认为,这种现象的深层次原因是什么呢?

【黄健荣】 应当说,“上有政策,下有对策”的现象不是中国特有,在欧美发达国家的政府管理运行中也不鲜见。西方学者有不少论著讨论这一问题。但我们注意到,在处于经济社会转型,现代政治文明建设与法治建设起步阶段的国度,这种情况会更为突出些。

“上有政策,下有对策”现象的行为主体是政策执行者。政策执行者在执行上级政府或部门制定的政策时采取打折扣、搞变通或不作为的方式,导致上级政策被阻截、扭曲、注水、敷衍甚至抗拒等政策异化现象。

为什么会出现这些问题呢?从深层次剖析,可以发现行为者如下四个方面的考虑。一是政治平衡的需要。执行者如果对上级制定的政策不是很认可,觉得政策有损自己的利益,或是政策执行资源不足,执行难度很大,就有可能对政策采取敷衍的执行方式。二是利益勾兑的需要。政策执行者由于自身利益或相关利益群体的驱使,就可能蓄意扭曲上级制定的政策,或是将政策内容偷梁换柱,捆绑上自己的“私货”。这种做法本质上是进行利益勾兑,通过选择性、替换性甚至欺骗性的政策执行,勾兑利益,输出利益,服务于自身或相关利益群体。三是利益博弈的需要。进行纵向与横向博弈以寻求利益最大化,也是政策执行者以各种对策扭曲上级既定政策的深层原因。纵向博弈是执行者与其上下级部门或机关,或与其主政者进行的博弈;横向博弈是与平行的政府、政府部门的博弈,例如与平级政府、平级部门机构之间的博弈。这种博弈是为了获得更多的包括权力在内的资源,或是为了控制更多的资源,以利于实现自己利益或是地方利益。四是太平官自保的需要。一些政策执行者恋栈仕途,却又自甘平庸。这类官员的人生哲学是不求有功但求无过,朝思暮想的是如何保住“乌纱帽”,稳做太平官。因此,对那些执行难度大、风险高的政策,在他们看来,宁可观望等待,无所作为,也不能试水涉险,冒着丢掉“乌纱帽”的危险去做那些有挑战性的、可能带来不确定后果的工作。

在实践中,应当全力防范、遏制和治理这种“上有政策,下有对策”现象,在不同的政府层级之间形成决策与执行的合力,以提升政府决策的执行力和政策效度。

突破政府决策“有限理性”的局限

【记 者】 人的有限理性是导致理性决策难以达成的根本性因素之一,这种有限理性在政府决策过程中会有什么表现?

【黄健荣】 是的,人的理性有其限度。政府决策由于其特别的责任要求、道义要求和时间压力等因素,会使决策者的有限理性更多地表现出来。受制于对决策和决策议题所需资源的把握,决策者通常面对的情况有:模糊的难以明确定性的决策问题;关于备选方案的信息不完备;关于需要决策问题的背景和起点的信息不完备;关于各备选方案将产生的后果的信息不完备;关于决策适用者的价值取向、意愿、兴趣的信息不完备;决策所需理论、技术、经验乃至价值判断能力等方面的不足。此外,决策者在决策过程中还有可能受到各种或明或暗的利益关系,以及自身精神状态、健康状况的制约。因此,我们对于政府决策者在其决策行为中的有限理性必须充分认识。

具体而言,对政府决策者在决策过程中的有限理性可以从以下两方面进行分析。

一方面,可以从决策主体的视域分析,决策者的有限理性导致其价值认知的偏差。一是,决策者受其强烈的功业欲望驱动而好大喜功,罔顾客观条件的局限作出错误决断。这种情况在中高层决策者中表现更为突出,在改革开放前尤甚。二是,决策者为了仕途升迁或在权力竞争中胜出,这种动机也会驱使其作出非理性的决策,这在较大型的建设工程或其它较大型的经济社会发展项目决策中,表现得尤为突出。希望通过捷径炮制政绩粉饰形象的决策行为,在地方政府决策者以及其它层级的决策者中都不鲜见,有些地方甚至是屡禁不绝。三是,决策者由于做太平官的思想作祟而求稳惧变,害怕承担改革可能出现难以驾驭的局面而不敢创新涉险,因而宁愿采取因循守旧抱残守缺的决策行为。四是,决策者或是代表既得利益群体的利益,或者自身是既得利益者,因而无法切断阻滞正确决策的利益链,这使得不少事关国计民生大计的改革会长期陷入这样的决策泥沼而无法推进。例如,对药价和房地产价格的调控决策,曾出现多年来裹足不前的情形;即使决策者的决策动机出以公心,由于其自身能力与素质的局限性也会导向决策力低下、决策失误的结果。

另一方面,从决策思维的视域审视有限理性对政府决策者的掣肘。首先,是政府决策中的意识形态泛化对专业领域决策的僭越。改革开放前,在很长时期内大行其道的“以阶级斗争为纲”和“政治挂帅”的极左思想,严重危害了政府应有的健康的决策能力。黄河三门峡工程决策失误,水利专家黄万里因坚持自己的科学判断反对前苏联专家的错误意见甚至遭受排斥打压;大跃进的决策失误也是因为这样的政治泛化使理性决策无法实现,最终导致国家民族遭受巨大损失。

其次,是传统发展模式的惯性效应,使决策者缺乏全局观和前瞻性。中国的工业化进程起步较晚,至今刚过半途,决策者在相当程度上还受到传统发展模式的影响。例如对经济增长方式的认识,对环境治理的认识,对经济发展与社会发展相互关系的认识,以及对政府管理模式的认识,都还存在不少局限性甚至严重的局限性。

其三,决策者对经济运行的成本效益观,对公平性与效率性的平衡等问题的认识走入误区,导致错误的发展观与政绩观。例如,长期以来在政府管理各领域中以极为严苛的方式施行的甚至已成为政府的一种常规武器的所谓“一票否决”方式,就是这样的一种非理性决策。其结果,是频频引发一些地方公权力滥用与官民矛盾激化极端事件的不断出现,使政府公信力大打折扣。

其四,政府部门利益或区域利益的影响制约政府决策理性,这些情况在中央政府部门和地方政府决策中的表现都不容忽视。